柯炳生:我国粮棉价格政策改革思路
发表时间:2017-11-20    作者:柯炳生  发表评论()

  中国粮食棉花“收不起、储不起、补不起”困境何解?

  咱们中国的粮食棉花为什么老是“收不起、储不起、补不起”呢?

  我国作为发展中国家,给农民发放很多实际利民的优惠补贴政策,我国可能是唯一有这样的特例。这也可以视为中国特色社会主义道路在农业上的具体表现之一。

  对总体而言,农民是弱势群体,以补贴的方式照顾弱势群体,是正当的、合理的、应该的。如果补贴的方式不够妥当,可能会在农民受惠的同时,还会引发一些比较棘手的问题。而这些问题变得突出之后,补贴就会陷入了困境,到时候就是进退两难。从这些年来看,我国的粮棉补贴政策,就经历了这样的过程。在棉花、玉米方面,进行了突围性的探索,取得了初步成效,但也还存在一些问题;因此在稻谷和小麦政策方面,一直没有相对性的政策,所以有待提高这方面的政策,使的稻谷和小麦不在止步不前,从根本解决问题。

  目前的困境,主要表现是什么呢?

  最开始的几年,是只有政策,没有行动。因为,保护价也就是最低收购价,定得比较低,大概相当于市场价格的70%,保持在这样的水平上,既起到了一定的托底作用,也不需要实际收购。

  从2008年开始,保护价水平每年不断提高。2007-2014年期间,玉米的保护价(临时收储价),从每斤0.70元,提高到1.12元,涨幅70%;小麦的保护价(最低收购价),从每斤0.69元,提高到1.18元,涨幅71%;早籼稻的保护价,从每斤0.70元,提高到1.35元,涨幅93%。

  因保护价水平的大幅度提升,使得保护价的性质也发生了变化,原先从最初的托底价格,(或者叫地板价格)变成了现在的天花板价格,这远高于国内市场均衡的价格,更高于了国际市场的价格;从保障生产为目的,结果变成了保障收入为目的。因此产生了很多的问题,在流通环节,当粮食连年增产出现“卖难”后,国家又以高价收购农民的粮食;随着收购量越来越多,在仓容爆满情况下,又被迫投入巨资新建或改建大量仓储设施。同时,为了维护这些超出市场需求的粮食,财政还得支出两笔数额巨大的资金,一笔补贴粮食存储,另一笔支持存储企业定期到市场上轮换库存粮食。

  粮食过剩问题,实行保护价收购政策的产品无一幸免,包括稻谷、小麦、玉米和棉花,而玉米特别的显著。玉米种植面积在2007-2015年间增加了30%;玉米产量从1.52亿吨增加到2.25亿吨,增加了47%。玉米其主要用途是用作饲料,同期肉类生产仅增加了26%。如此来说,每年的玉米的增加,只有少部分用作了饲料,其余的都被国家收储了。这样连续几年累计下来,这就是个巨额数字了。

  令人想象不到的是国内玉米价格太高,极大地刺激了进口玉米,只仅2015年一年,玉米和各种饲料的进口就超过4000万吨。进口饲料替代了国内玉米,加剧了国内玉米过剩。从某种意义上来说,我国的保护价政策,也保护了出口国的农民。根据估算,我国财政仅仅用于粮食库存管理和收购资金利息方面的补贴,每年就达250元/吨左右,每年补贴总额达到数百亿元乃至上千亿元。如果再考虑质量损失,补贴就更多了。

  因此,2014年提出了改革思路,要建立农产品目标价格制度,先拿新疆棉花以及东北和内蒙古大豆做试点。试点实行之后,取得了一定的显著效果。主要是从实现了市场定价,市场价格大幅度降低了,减少了进口棉花的冲击。棉花进口从500多万吨,降低到100多万吨。

  目标价格补贴政策,是从美国学来的。但由于国情农情的不同,具体实行过程并不是很顺畅,一是计算每个农户的补贴额;二是财政补贴支出大,显著超出预期;三是国家支出巨大。

  根据棉花的试点,发现目标价格补贴这条路,困难多,难以推广。于是,又开始了新探索。2016年,对玉米政策进行改革,取消了国家收储,同时,对农民进行直接补贴。这与棉花政策,有相同之处,都是由市场定价;但补贴方式不同,玉米没有定目标性价格,与市场价格不直接挂钩,而是确定了一个固定补贴额,按照面积进行补贴。这项改革,力度很大,表现为价格降幅较大,执行中却比较平稳,成效显著。最直接的效果,是既抑制了进口,也减少了国内过剩生产,一些不太适合种植玉米的地方,已经改种大豆或小麦。

  如果建议取消现有粮食的最低收购价和临时收储价制度安排,实行粮食安全目标储备制度条件下的高价收购制度玉米曾经遇到的问题,稻谷和小麦都仍然存在。有人担心取消粮食最低收购价和临时收储价制度安排后会出现粮食大减产,小编以为出现粮食周期波动是必然的,但出现大幅度减产可能性很小。目前只有稻谷和小麦,仍然保留着最低收购价政策,就稻谷的情况看,进口应该是稻谷过剩的主要原因。近5年来,即2011年到2016年,稻谷生产增幅为2.9%,平均每年增长0.6%。同期全国人口增幅为2.6%,平均每年增长0.5%。也就是说,稻谷生产的增长,基本上为人口增长所消化了,过剩很少。总之,粮食连年增产确实保证了我国的粮食安全,但在新的形势下,国家却面临着“收不起、储不起、补不起”的困境。

  而进口,5年来合计为1416万吨。按照70%的出米率折算,就是2000多万吨稻谷。此外,边境贸易存在着大量小规模分散化的大米走私,有人推测与正式进口数量相当。果真如此的话,合计起来,由于进口的挤压,国内稻谷中,有4000多万吨被送入国家储备库。只要不解决国内价格过高问题,合法的进口难以制止;非法的走私,因其高度分散性,也难遏止。

  此外,由于过高的保护价,也严重扭曲了市场的产销储加关系,不能形成合理的产销差价、地区差价、季节差价和质量差价。例如,保护价没有季节性差价,因此,大家都不愿意储备,都想现用现买,这使得储备的压力全压给国家了。如保护价收储做不到按质量分等分级单收单储,只优质不能优价,不利产品品质的提升。还有就是产区和销区也常常出现价格倒挂,严重阻滞了正常的流通等等。

  玉米市场定价改革之后,很好的解决了这些问题。从现在看来,稻谷和小麦,是下一步改革的焦点。由于大米和小麦是主粮,就更为敏感,因此,改革就更要复杂一些。但无论如何的复杂,改革都将势在必行。只有进行改革,才能有可能摆脱困境。十九大报告要求“完善农业支持保护制度”,意义就在于此。

  我国粮棉价格政策的改革,现在的焦点是稻谷和小麦。理清了稻谷和小麦改革的思路,玉米、大豆和棉花问题,就可以一并解决。

  改革的目标,有三个:第一,解决市场平衡问题。这就是要解决过剩问题,解决 进口过多问题,解决库存太多导致的巨额财政负担问题,解决保护价太高导致的产销储加不顺畅和产品质量问题等;第二,确保粮食安全问题。这就是要确保不因为 价格政策改革,引发国家粮食安全问题,在解决当前过剩的同时,确保未来粮食安全不出问题;第三,解决好农民收入问题。这就是要考虑改革对农民收入的影响, 要找到一种适当的方式,给予农民补偿,并且不影响市场定价,不影响市场配置资源,财政上要可控,还要简便易行。

  解决这三个问题,需要三句话:让市场发挥资源配置作用,解决眼前的供求平衡;让政府发挥更好作用,保障未来的供求平衡;用脱钩补贴方式,照顾农民收入。

  第一句话:让市场发挥资源配置作用,解决眼前的供求平衡。这是改革的核心。 具体可以借鉴美国 Loan rate 的做法,即:保留稻谷、小麦的最低收购价格政策框架,但要降低价格水平,降低到国内和国际市场价格之下。可考虑降 低到正常市场价格的80%左右,主要是起个托底作用,只有特殊情况下才启用。如果做到了这一点,那么,库存负担问题就不复存在,各种合理的市场差价也就自 然生成,购销储藏加工关系也就顺畅了。现有的库存,可以慢慢消化。

  第二句话:让政府发挥更好作用,保障未来的供求平衡。未来的事,长远的事, 往往是市场机制解决不了的,必须由政府操心。这就是要加强粮食生产能力建设。落实好“藏粮于地、藏粮于技”的理念,是根本出路。不说别的,只要把现在每年 数百亿元的储藏补贴,拿出一部分来,用于改造农田建设,提高地力;用于加强科技研发,提高技术进步率,就会大有奏效。欧美国家农业生产能力强大,所以,国 家不用储存,也无粮食安全之忧。藏粮于库,只能平抑短期丰歉;藏粮于地、藏粮于技,才能确保长远粮食安全。其实,近些年稻谷和小麦的增产,主要是地力提高 和科技进步的功劳:近5年来稻谷的增产,90%来自单产提高;小麦的增产,100%来自单产提高。未来,也仍将如此。进而言之,如果有一天粮食有出现短缺 的苗头,只要生产能力在,市场就会立刻做出反应,价格上涨,刺激生产者,潜在生产能力就会变为现实,实现增产。

  第三句话:用脱钩补贴方式,照顾农民收入。降低最低收购价之后,应该给农民 适当的补贴,可采用直接补贴方式。具体可以借鉴欧盟的脱钩补贴政策,即:按照承包土地面积,不分产品类别品种,统筹所有作物产品(包括棉花、大豆、玉 米),实行统一的土地补贴。补贴名字可以叫农地补贴,或者农地保护补贴。现存的粮食直补、良种补贴、农资综合补贴以及棉花目标价格补贴等,均可归并到这项 补贴中。

  这种做法,与欧盟的脱钩补贴相似,具备其全部优点:一是市场定价,价补分离;二是极为简便,高度透明;三是财政支出可控,提前早知道;四是属于绿箱政策,没有贸易谈判纠纷。

  在具体操作层面,有一些细节问题。

  第一,补贴是否分产品?不应该分产品。要把所有的产品,包括棉花、大豆、玉 米等的补贴,均纳入统一考虑,实行统一的土地面积补贴。如果仍然按照产品,按照种植稻谷、小麦或玉米的面积分别进行补贴,一方面太复杂,操作成本极高,乃 至不可能;另一方面,有违市场定价原则,不利于资源的有效配置。按照承包地面积补贴,极为简单,高度透明,完全可控。另外,社会心理效果也更好:如果与某 种产品挂钩,农民会把这当做政府的要求条件,就会一边拿补贴,一边还抱怨补贴太少,就像新疆的棉农;如果不与产品挂钩,农民想种什么就种什么,还都能拿补 贴,就能更直接感受到国家对农民的关怀和恩惠。

  第二,补贴多少?这是完全可控的,可根据财力情况,灵活决定。从公平的角 度,可以考虑按照播种面积,即把复种指数的因素考虑在内。也可以对农民收入很低的西部省份或者边疆地区如新疆,采取特殊的补贴标准。有财力的东部沿海地 区,也可以在中央财政补贴之外,进行配套补贴。或者,对于东部沿海发达地区,国家只制定最低补贴标准,而由地方财政出钱执行。

  第三,补贴给谁?应该补贴给有承包权的农户。很多人纠结于到底应该补给谁, 是给实际种地的人(租地的大户或规模经营企业),还是给有承包经营权的农户?主张补贴给种粮大户或企业的人,认为这样会鼓励规模化生产。其实,在市场机制 下,补贴给农户,与补贴给种粮大户或企业,效果是一样的;因为,补贴给不同的人,地租会自动调整。从经济学原理说,是这样;从实际经验看,也是这样。例 如,东北把玉米补贴发给农户,就出现了这样的情况:补贴之前,每公顷的地租是一万元,补贴之后,地租降低到了6000元。补贴给谁,效果大致相同,但操作 办法难易程度很不相同。农户的承包地面积,高度透明,确定不变,不需要每年进行任何测量或统计。而如果补贴给种植大户或者规模企业,则需要每年调查统计, 很复杂,也容易引发各种问题。

  第四,补贴之后,出现撂荒怎么办?应照样补贴。不少人担心,如果不与产品生 产挂钩,农民会大量撂荒土地。这种担心,没有必要。首先,大量撂荒,是不可能出现的。其次,如果真的有撂荒,也不可怕,而应该欢迎。因为,只有当市场价格 太低时,也就是产品出现过剩时,才有可能出现撂荒;这个时候,撂荒,就相当于减少过剩,相当于休耕,休养地力。这也是一种藏粮于地,并且是农民自愿的,何乐而不为。

稿件来源:农民日报
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